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主题特点：
进一步地讲，行政合同中的权利和义务应当由法律调整，行政合同中的纠纷应当通过司法程序来解决，但对行政合同的监督，行政主体则不能够放弃相应的责任。
[2]行政合作治理则不同，它的治理主体是多元的，既包括行政主体，也包括传统意义上的行政相对人和利害关系人，甚至还包括其他社会主体，他们是通过治理这一事实而联系在一起的。当然，有些治理必须由特定的主体来完成，例如有些带有技术成分的行为必须由专门的技术主体来承担，而在这种情形下，行政主体便可以采取招投标等方式向所有相关当事人敞开参与合作治理的大门。
而这个认知也有着一定的理论基础，即认为行政主体是公权的代表者，它并没有独立的法律人格，也没有属于自身的利益，所以，在行政法学理论中就有一种关于行政机关人格否定说的理论。[9]参见应松年：《应松年文集》，中国法制出版社2006年版，第54-57页。行政法律关系的形成，常常是以行政机关单方面的意思表示为根据。第三个要素是，它体现出合作治理中相关投入和产出的复杂关系。反过来说，如果用简单的行政命令来建构合作治理关系，则有可能导致合作治理中利益分配的不当化。
[8]该论断表明属于公共秩序的东西必须有普遍的社会参与，而要保证参与的社会性就必须由公权进行主导，在传统行政法治治理过程中行政主体处于核心地位，它能够单方面地形成行政法律关系，这在我国行政法学理论中是被普遍认可的。合作治理也罢，由行政高权主导的治理也罢，都必须有相应的程序进行调控，在行政高权主导的治理中，行政程序法和其他相关法律所涉及的程序是治理的基本程序。[13]这一过程被称为 行政立法委员会机制（Comitology）。
第一种是汇编（codification-compilation/compilation），即按主题或时间顺序原样排列现存法律。最新的发展是：今年1月28日，欧洲议会法律事务委员会首次组织对《模范规则》的听证会，与会各方都表达了支持意见，这是欧盟行政程序统一立法运动的重大进展。2011年以来，专家团队与欧洲议会、欧盟行政监察专员、由欧盟法院和欧盟成员国宪法法院或最高法院组成的ACA-Europe组织、欧洲法律研究所（European Law Institute）、以及遍布欧洲的各个大学和科研机构建立密切合作关系，多次召开学者、法官、行政官员参与的研讨会，共同打磨和完善草案。2008年，欧盟委员会重申：欧盟规制机构不可被授予设定一般性规制措施的权力（power to adopt general regulatory measures）。
因此，无论是第298条还是352条，都可作为授权来源，欧盟制定行政程序法典不乏条约基础。1958年Meroni案中，欧盟法院判定欧盟委员会无权将具有广泛裁量空间的权力（power involving a wide margin of discretion）授予其它机构，否则会在条约列明的行政机关之外创设新的行政部门，进而打破共同体内部的权力平衡。
但现实可能性并不大，因为即便法典化，也毫不影响欧盟法院根据一般法律原则判定行政程序法典的某项规定或其执行违法。同时，它将公共合同从过程角度分为三个环节：合同订立前程序、合同订立程序（包括生效和无效要件）以及合同的履行与终结，对合同全程做了框架性规定，细化或例外规定则留待单行法律，保留了未来发展的灵活空间。但实际操作中，无论是行政机关还是相对人，都很难确定除了既判个案所涉及的情形外，还有哪些情况要求听证。首先，《模范规则》是在兼采成员国现行法基础上制订的，体现了最大公约数。
这两个文件虽没有法律效力，但欧盟公民可以据此就违规行为向欧盟行政监察专员或欧盟委员会秘书长提起申诉。以上四种是欧盟行政程序法的主要渊源，另有三种次要渊源。其一，自《里斯本条约》生效起，《欧盟基本权利宪章》（Charter of Fundamental Rights of the European Union）开始享有法律效力，位阶与欧盟条约相同。三、欧盟统一行政程序立法的争议 欧盟统一行政程序立法进程在官方层面正式启动的标志是2012年3月26日，欧洲议会下设的法律事务委员会（Committee on Legal Affairs）委托欧洲附加值评估委员会对行政程序统一立法进行成本收益分析。
[33] 然而这并不意味着欧盟就没有规制国家的问题。文章来源：《环球法律评论》2016年第3期。
如1998年六月签署的《奥胡斯公约》（United Nations Economic Commission for Europe Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters）就规定了环保领域的公众知情权和参与权。2009年《里斯本条约》对此做出重大调整。
第二，二级立法（secondary legislation），即上文提到的《欧盟运作条约》第289-291条规定的立法行为、授权行为和执行行为。[70]这是从程序控权的角度，对行政国家和规制国家带来的挑战做出全面和全程回应。有学者称此为规范分散（normative dispersion）。[26]进入新世纪以后，欧盟规制机构出现井喷式增长。如前所述，《模范规则》的起草团队来自欧盟各成员国和美国，多数都已有自己的行政程序法典，但所涉范围不一。欧盟法院最终判定被告胜诉，主要理由是：由于上述标准和条件本身由授权条例规定，欧盟证券和市场监管局决定如何适用这些标准与条件不属于宽泛裁量空间。
摘要: 欧盟迈向统一行政程序法典的脚步正在加快。透明度和公众参与的要求贯穿全程。
[10]从质上讲，欧盟委员会制定的大量规则并非只是技术性、执行性的，而是经常对议会立法做实质修改或细化。个案决策机构依据欧盟议会立法，在专门领域做出个案决定。
立法动议阶段，《模范规则》要求有权机关公布拟立法项目的名称、目标和法律基础。坦白讲，这种担心并非毫无根据——历史发展轨迹、传统文化、政治体制、司法组织和行政机构等多方面不同的确造成各国行政程序法的巨大差异，强行一体化颇具风险。
取而代之的，根据《欧盟运作条约》第290条，是欧盟立法机关的控制，即撤销（revocation）对欧盟委员会的某项授权本身，或反对（opposition）欧盟委员会的某个授权立法草案。[51]2012年11月12日，欧洲议会法律事务委员会发布《有关欧盟行政程序法向欧盟委员会建议报告》，指出：由于一部行政程序法能够增强欧盟行政机关的合法性和公信力，促进各成员国行政程序法的交流与融合，故提请欧盟委员会依据《欧盟运作条约》第298条提出立法动议。《模范规则》规定了协作申请发起方和接收方的权利义务、相对人的知情权和成本分担等事项。[36]1946年美国联邦行政程序法正是在此背景下达成的妥协，即承认行政国家和规制国家的来临，但从法律程序上加强控制。
第五，尽管《模范规则》很大程度上是学术研究的产物，但绝非象牙塔里闭门造车的结果。限权方面，《模范规则》列举的原则包括：平等、非歧视、法律的确定、公正、客观与中立性、公众参与、合比例性、正当期待、公开透明和有效救济。
在法典化之前时，如果没有欧盟法令的明文规定，成员国在执行欧盟立法过程中采用的某项程序是否符合一般法律原则，是需要法院在审判中一事一议的。对法典化抹杀多样性和灵活发展空间的担忧随之失去根据。
第一，《欧盟运作条约》第298条究竟能否作为条约基础？此处的核心问题是：该条文授权立法的范围是否仅限于欧盟机构的内部关系？事实上，将该条文作此狭义理解有悖立法原意。那么，如何区分两者？是否有一般程序被简易程序不当取代的风险？《模范规则》采取的解决办法并非正面列举各自适用的情形，因为无论怎样列举都不可能获得完全的确定性。
条文部分共132条，超过两万字。如欧盟第1049/2001号条例明确了官方文件公开的义务和公民获知文件的权利，但其仅对欧洲议会、欧盟理事会和欧盟委员会有效，行政立法委员会和规制机构则不在适用对象之列。另一方面，从具体内容的角度观察，现有行政程序法涉及官方文件公开（access to documents）[43]和数据保护（data protection）[44]等多项程序性规范和权利。决定的改变与撤销针对的是违法行政决定，对负担性决定和授益性决定做了区别对待。
具体内容方面，《模范规则》有下列特点值得注意。又如获得公平听证的权利：欧盟法院曾判决即便相关立法没有明文授予相对人听证权，不举行听证仍有可能违反欧盟一般法律原则。
具体而言，这体现在欧盟遵循的一系列宪法性价值，如《欧盟条约》第二条规定的法治、民主、平等、公开，以及《欧洲基本权利宪章》第四十一条规定的公民获得中立、公正、及时对待的良好行政原则。[20]在此背景下，进一步改革欧盟委员会行政立法机制成为各方共识。
其次，更重要的是，2014年的Short Selling案动摇了Meroni案所确立的欧盟委员会向规制机构授权之边界，进一步扩大了欧盟准规制机构对行政立法的实质影响力。其独特的设计思路、功能定位和内容结构，正是为了回应和解决相关争议，弥补现行法律的碎片化缺陷，加强对欧盟行政权力的程序性控制。
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